江苏盐城一农民卖羊肉获利180元，却因所卖羊肉未经检疫验讫盖印章，被盐城市大丰区市场监管局开出10万元罚单，引发媒体关注。

12月26日中午，被罚老太太陈某某告诉记者，当时顾某托人找到她帮忙处理6只羊，“他一个光棍，60多岁了，买羊的时候我也犹豫了，看他很穷，我才去帮的，我本来是不宰羊的。”

羊头、羊肉进行抽样检测，结论为合格

2023年11月21日，大丰区市场监督管理局（以下简称“市监局”）工作人员在菜市场查获陈某某摊位上摆放的1条羊胴体和6个羊头等未经检疫验讫并盖印章的羊肉。

检查过程中，陈某某承认家中冰箱里还有3条羊胴体，并带领执法人员到家中办理了扣押手续。

大丰区市监局行政处罚决定书显示，经查，陈某某于大丰区经济开发区村民处购进未经检疫6只活羊，共计重量270公斤，收购价格为30元/公斤，并在自行屠宰后对外销售。

后以60元/公斤的价格销售羊肉45公斤，总货值金额共计9607.2元，获利180元。市监局对陈某经营的羊头、羊肉进行抽样检测，结论为合格。

最终结合涉案肉类检验合格及家庭特殊情况，作出罚款10万元、没收羊胴体4条、羊头6个和没收违法所得180元的行政处罚。

我们不是作假的，他们罚我们却这么重

“我只卖羊肉，它是季节性的，我一般就9月到（次年）1月出摊，其他时间就在家待着了。”陈某某说，她所售卖的羊肉均在当地屠宰场进货，早上10点出摊，晚上6点收摊，“我家是农村的，房子拆掉了，现在住在农民公寓，骑车去菜市场大概要20分钟。”

陈某某介绍，自己今年64岁，家中公公患病，已无法走路，平时由家里人照顾，她独自一人在菜市场卖肉，“我们的家庭就是这样，我们又不是作假的，他们罚我们却要这么重。”

去年，陈某某曾向市监局提供《情况说明》，其中提到，陈某某家中有老人身患淋巴癌晚期，需要巨额理疗费支出，家中生活困难。

为照顾患病老人，家人晚上需在小床上陪护。图/受访者提供

陈某某告诉记者，当初卖给她羊肉的人已经去世，他们之前并不认识。据《法治日报》消息，顾某因癌症晚期，需要费用看病才卖羊。

“依据是食品安全法，里面有相关规定”

今年5月，陈某某将大丰区市场监管局起诉到法院，以行政处罚决定书对经营数量存在认定事实错误、过罚失当，将面临“因罚致贫”等问题为由，请求法院撤销原行政处罚。但并未得到法院支持。陈某某提出上诉，12月24日下午，该案再次开庭。

12月26日上午，记者以市民身份询问阜南村村委会，其工作人员称陈某某一直从事卖羊肉的生意，“可能有相关工作（人员）在协调”。

随后，盐城市市监局的工作人员称：“你可以看下食品安全法，具体以实际报道为准。”大丰区市监局工作人员称，可以上网查询处罚决定，“（处罚）法律依据是食品安全法，里面有相关规定”。

“已经调解好了。”今天中午，陈某某说，“律师正在调解，我也不懂。”目前，她仍在菜市场卖羊肉，今年羊肉价格下降，“我们生意不好做，今年可能要赔本。”

律师解读：

行政处罚遵循合法性时，也应遵循合理性

报道发出后引发热议，记者就此事采访了多名律师。

北京泽亨律师事务所李红枝律师表示，根据食品安全法第34条规定，“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品。”同时，该法第123条规定“未按规定进行检疫的肉类，违法生产经营的食品货值金额不足1万元的，并处10万元以上15万元以下罚款”，所以当地市场监管部门的处罚也是于法有据。

“只是该处罚突破了公众的认知，特别是加上当事人一方提出的帮助重病人员销售的情节。”李红枝称，其曾同许多基层执法人员对类似案件有过交流，有人认为，“许多小过重罚案件是严格按照法律与当地执法裁量基准作出的，比如本案的货值不到1万元进行10万元以上罚款的规定，就是法定的处罚范围，低于或者超出都是违法执法，如果随便适用从轻或者免除规定进行法定范围外的处罚，那么后续在面临执法检查、督查时可能‘惹麻烦’。”

陕西汉廷律师事务所魏桢培律师认为，本案的处理结果基本“合法”，但却难言“合理”。合法行政和合理行政均是‬国务院‬‬‬《全面推进依法行政实施纲要》所确立的基本原则，基于法律本身滞后性、僵硬性、抽象性等问题，行政机关作出行政处罚时，在遵循合法性原则的同时，也应当遵循合理性原则。

合理原则包括三个方面，第一是公平公正，即同等情况下同等对待，但不同情况下应差别对待，对于弱势群体的保护，才是一种实质的平等。第二是考虑相关因素，考虑立法目的、事实背景，而非机械适用条文。第三是比例原则，即需要强调平衡，行政行为在实现法律目的时，要强调手段的适当性和对行为人损害需最小化。

魏桢培指出，食品安全事关人民群众的健康和生命，国家在立法、执法、司法层面重拳出击，实为捍卫全体国民的基本权益，我们应该给予理解和支持。但是考虑到本案人物背景、家庭条件、动机原因、事态大小、事后改过等一系列因素，并结合《中华人民共和国行政处罚法》第32条以及国家市场监督管理总局《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第13条、第14条等相关法律法规，对本案的处理若能进一步减轻处罚，既能起到教育警示的积极作用，也可以真正实现依法行政和立法目的有效统一。

曾代理过类似案件的四川鼎尺律师事务所律师胡磊认为，这起发生在江苏的因羊肉而起的行政处罚案件，属于公众普通认知上的“小过重罚”案件，实施处罚机关与被处罚者之间对立情绪的根源是在于双方都认为自己有理，“从行政机关包括一审法院的角度来看，陈广芳未按规定进行检疫的事实清楚，且进行了销售造成损害后果无法消除，《中华人民共和国食品安全法》《生猪屠宰管理条例》等本就有严打重罚食药领域违法行为的立法宗旨，应该依法进行重罚，很多基层执法者认为这是根据上述法律法规立法精神而进行的重罚，不应适用首违不罚、后果轻微不罚等原则。”

胡磊表示，对于类似的案件，最高人民法院、最高人民检察院都曾通过发布典型案例、召开新闻通气会等形式进行了回应，其中一个核心观点就是应当准确理解行政处罚法在行政处罚领域“基本法”的地位，“行政处罚法规定了首违不罚、后果轻微不罚等多种免予处罚、从轻处罚的情形，但许多地方行政机关往往把行政处罚法作为与食品安全法、基本医疗卫生与健康促进法等部门法之间平级的关系理解为特别法与一般法的关系，进行行政处罚时不再适用行政处罚法的从轻、免除处罚规定，造成了处罚结果与公众认知之间存在差距。”

胡磊称，包括医药领域、食品安全领域许多重罚条文的制定，本就是立法时的意图，从执法者的角度来看，如果适用从轻处罚的规则较随意，公众可能又会怀疑执法部门有问题，这也是基层执法者面临的问题。

“小过重罚”屡屡发生，引发市场监管总局重视

近年来，“小过重罚”屡屡引发社会热议。

有媒体报道称，四川宜宾一家耳部护理店被当地卫生执法部门认定为“擅自开展诊疗活动”，被处罚款11.2万元。由于店主未按时缴纳罚款，又被按照日3%的幅度加处罚款11万元。该采耳店营业才两周，据店主称，获利仅500元，却被罚了22.2万元。

2023年6月，河南洛阳市西工区一名三轮车卖菜大爷，因为销售不合格蔬菜领了“天价罚单”。他卖菜获利21.05元，却被罚款11万元。行政机关向法院申请强制执行，法院最终裁定不准予强制执行。

据央广网报道，中国政法大学法学院副院长张力分析称，“小过重罚”屡次发生，一是因为有些法律规范过于“一刀切”，没有区分企业等市场主体和普通个人偶发的违法行为，以前者为对象制定的规则，不免处罚过严。

另外，个别执法部门机械执法，狭隘理解裁量基准，没有统筹考虑本领域法律法规与行政处罚法的适用关系，导致部分执法活动有悖法理，更无视情理；此外，个别执法部门只执法不普法，以执法代替普法，没有充分引导企业和群众合法合规经营，重事后处罚，却忽视了事前、事中的监管和社会公众感受。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授祁凡骅表示，执法行为不可偏离法治的根本目标。执法是为了给社会提供良好的秩序，提高民众生活的质量，而不是为了惩戒而执法。因此，在自由裁量时，需要柔性执法，以结合实际的最小代价达到矫正的目标。

今年8月，市场监管总局公布《市场监管部门优化营商环境重点举措（2024年版）》，其中提到，强化公正文明执法。出台食品安全违法行为首违不罚清单和食品安全轻微违法行为不予处罚清单。指导地方制定完善首违不罚、轻微免罚、减轻处罚清单，依法细化不予处罚、减轻处罚事项范围和标准。

坚持宽严相济，对于违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。对于初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。对于主动消除或者减轻违法行为危害后果的，从轻或者减轻行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚；法律、行政法规另有规定的，从其规定。

这之前，《重点举措》征求意见稿提出，坚持过罚相当原则和比例原则，指导地方完善行政执法裁量权基准。坚持政治效果、社会效果、法律效果相统一，对食品小作坊、小摊贩、小微企业等主体的处罚，要结合违法行为性质、情节、社会危害程度，综合考虑社会心态、公众情绪、当事人承受能力等因素，科学确定处罚方式和处罚额度，纠正“小过重罚”“类案不同罚”。研究制定市场监管领域执法办案指南，对容易引发争议的领域加强分类指导。加快建立和推行市场监管领域案件指导制度。

编辑：卢婷