济南驾培行业资金监管之争：资金监管能否拦住驾校“跑路”？

新黄河记者：高鑫

2025年，济南一家驾校以一纸诉状，将本市城乡交通运输局和市驾培行业协会告上法庭，直指已推行两年的预付费资金托管制度缺乏合法依据，侵害了企业经营自主权。这场最终不了了之的行政诉讼，揭开了济南驾培资金监管争议的冰山一角。

驾培行业作为重要的民生服务领域，预付费模式长期伴随卷款跑路、退费难等痛点。为从根源上遏制这种风险，北京、杭州、苏州、重庆等全国多地已陆续落地预付费资金监管，济南也早在2023年就推行了这一办法。然而三年过去，这项制度“目的正当、方法存疑、效果打折”的现状愈发凸显，围绕其合法性、合理性与有效性的多重质疑也随之浮出水面。

动态监管的“济南样本”蒙上沉淀资金的阴影

2023年，济南正式推行驾培预收培训费银行托管制度，要求驾校在签约银行开立预收费资金托管专用账户，学员通过“济南市驾培公共服务平台”缴纳的学费需全额打入该账户，与驾校自有资金分账管理，待学员完成科目一第一个学时后，除按比例留存的监管资金外，剩余学费将返还驾校，而监管部分则依据学员后续学时进度逐笔拨付。

这一监管比例并非固定不变。据济南市城乡交通运输局相关负责人介绍，制度启动初期曾统一按50%执行，后因反对声较大，调整为基于驾校质量信誉、投诉率等指标动态核定。

当前，AAA级驾校监管比例仅为10%，AA级为15%，A级为20%，而B级及成立不满一年的驾校则仍需按50%甚至更高比例接受监管。以一家AAA级驾校为例，3000元学费全额进入托管账户后，驾校在学员学完科目一首个学时后可拿回2700元，仅剩300元被持续监管并按学时进度逐步返还。

新黄河记者了解到，截至2026年6月，沉淀在济南驾培资金监管账户内的资金达1600余万元，银行按活期利率向驾校支付利息。当记者试图了解资金的公示与监管详情时，济南市城乡交通运输局负责人表示与银行仅为合作关系，具体事宜需与银行对接。而当记者采访监管账户所在行——济南农村商业银行时，对方则表示拒绝接受采访。

一项涉及数万人、上千万资金的政策，其核心规则调整不在公开渠道发布，相关方对资金细节讳莫如深，这种沉默，为1600万沉淀资金的去向与安全蒙上了一层阴影。

一份规范性文件，能否限制企业财产权？

资金监管的逻辑基础尚未厘清，合法性质疑已悄然浮现。

在新黄河记者走访过程中，有驾校表示，较长的回款周期导致运营资金链紧张，但更尖锐的质问直指法理基础，某驾校负责人直言：“用监管资金防跑路，那怎么保证银行不挪用？驾校实质上是企业，应该遵循企业法。而且如今的资金监管比例，面对真跑路也没有实质性作用。”

这一争议最终在2025年演变为一场行政诉讼。济南有驾校将市城乡交通运输局及市驾培行业协会告上法庭，核心诉求便是质疑该资金监管制度的合法性及其对经营权的侵害。

山东泉泽律师事务所律师金晓东认为，济南推行预收费全额银行托管，保障学员资金安全的初衷值得肯定，但制度在法律及实施层面存在明显缺陷。其核心制度依据仅为地方四部门联合发布的一份规范性文件，缺乏法律或行政法规层面的上位法授权。《机动车驾驶员培训管理规定》仅要求驾校将收费标准报备，并未授权强制资金托管。

金晓东表示，以规范性文件限制企业对其合法经营收入的支配权，涉嫌违反关于公民财产权限制须由法律规定的基本原则，也与《民法典》所保护的法人财产权存在冲突。

“驾培不是普通预付费”

在驾培领域专家、山东交通学院高级工程师刘俊利看来，资金监管是一种“舍本逐末”的行为。学费属于经营性收费，依照《道路交通安全法》第二十条，驾校的理论和驾驶技能培训相应收费仍由驾校负责。“驾培是一次性付费、分阶段递进式的准公共服务，直接关乎公共安全，与健身、餐饮等可重复消费的预付模式有本质差异，以金融手段简单套用易引发治理错位。”

刘俊利表示，驾培行业的问题早已不是单点违规，而是市场结构、制度设计、监管体系、技术应用和行业生态共同作用的“系统性失灵”。资金监管针对财务风险，属于“治标”，而驾培的核心风险是培训失效引发的道路安全风险，属于“治本”，以金融手段解决安全与质量问题，短期看似维稳，长期却可能失真，过度聚焦“防跑路”，反而容易忽视学时造假、培训缩水等问题，最终可能导致“钱安全了，马路杀手增多了”的更严重社会失灵。

有效性之辩：防退费有余，防跑路不足？

对资金监管实际效用的质疑同样强烈。新黄河记者从济南市城乡交通运输局了解到，济南近十年来并未出现过正规备案驾校卷款跑路事件。颇具讽刺意味的是，2024年潍坊市驾培行业的资金监管却曾发生资金被挪用事件。

深层病灶还在于驾培行业普遍存在的挂靠经营乱象。相当比例的驾校存在车辆挂靠经营，驾校与挂靠教练之间仅为松散的挂靠关系。一旦发生退费纠纷，双方极易相互推诿，学员维权陷入“踢皮球”困境。当挂靠教练离场或驾校经营不善时，责任主体难以追溯，学员预付费往往血本无归。2025年，济南某挂靠教练将35名学员介绍至德州驾培机构后卷款跑路的事件，就暴露了这一顽疾，导致大量学员退费无门、无地学车。

更尴尬的是，现有资金监管机制本身也存在流程缺陷。据了解，若学员与驾校发生退费纠纷，该笔费用仍需先从监管账户返还给驾校，再由驾校退还给学员，学员无法直接收到来自银行的退款，这也为纠纷的解决增添了变数。

此外，资金监管还催生了新的扭曲。有业内人士指出，部分驾校将重心放在“打学时”上，以便尽快刷满学时回笼资金，反而松懈了教学，当“完成学时”与“回笼资金”深度绑定，学时造假的内在动机被进一步放大。刘俊利提出，过度资金监管可能导致“守规矩者出局、破坏规则者留存”的逆向淘汰——规范机构受监管约束最强，违规机构却通过现金、私账等场外交易规避监管。

“我们只能优先考虑大多数”

面对质疑，行业主管部门阐述了其立场。济南市城乡交通运输局教育培训部相关负责人表示，对于良性、正规的驾校而言，低比例的资金监管对经营影响甚微，他也坦言，当监管比例达到50%时，确实会对其资金流动性产生较大影响，“但这类驾校在行业内占比极少。”

谈及制度依据，该负责人表示，在《国务院办公厅转发公安部交通运输部关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革的意见的通知》中，其中指出要“改变驾驶培训机构一次性预收全部培训费用的模式，推行计时培训计时收费、先培训后付费的服务措施”。

△《关于推进机动车驾驶人培训考试制度改革的意见》第二章第一小节第2点

新黄河记者就此咨询律师后得到了不同解读。金晓东律师指出，该《通知》发布时间为2015年，其主体内容是由公安部、交通运输部制定的规范性文件，效力层级低于交通运输部制定的部门规章《机动车驾驶员培训管理规定》。

而在该《通知》发布后，《机动车驾驶员培训管理规定》已于2022年修订施行，新规明确是“鼓励”而非“强制要求”驾培机构提供计时收费、先培训后付费服务。根据上位法优于下位法、新法优于旧法的原则，该《通知》中的相关表述不能作为实施强制资金监管的合法性依据。

△《机动车驾驶员培训管理规定》第四章第二十九条

当新黄河记者询问监管比例及调整情况是否公开时，该负责人表示，目前仅定期公示驾校排名，资金监管比例及变动并未公布。“如果一个驾校要靠着新收学员的预付学费来支持运营，那这个企业就已经到了很危险的境地了。”该负责人说，“我们更多关注的是数万学员的利益，驾校相对于学员数量毕竟还是少数，我们只能优先考虑大多数，我们希望学员好，也希望驾校良性发展。”

破解困局呼吁从“管钱”走向“管质量”

破解困局，或许需要跳出“资金冻结”的单一维度。刘俊利建议探索“保险+担保”的风险分担模式，鼓励或要求驾校购买“履约保证保险”或寻求第三方担保。一旦驾校倒闭或严重违约，由保险或担保方先行赔付学员损失。这比简单的资金冻结更符合市场逻辑，也能倒逼保险公司对驾校进行风险筛查。

此外，可引导学员按培训阶段分期支付学费，以及分科目、跨驾驶培训机构参加培训，降低预付款风险。阶段式分期和跨校培训不仅能减轻学员预付压力，更将驾校的现金流与教学过程深度绑定，实质上形成一种“过程对赌”，倒逼驾校提升服务效率和学员满意度。

技术赋能也提供了新思路。2025年底，苏州在全国率先实现驾培全行业数字人民币预付费资金监管，依托数字人民币可追溯、不可篡改的优势，每笔资金流向公开可查，从根源上压缩了挪用空间。这种“全链路监管”模式，让资金监管真正走向透明化。

采访中，新黄河记者从多方了解到，驾培资金监管是一场尚未完成制度验证的改革试验，保护学员预付费安全、遏制卷款跑路的初衷值得肯定，但在合法性依据、监管比例与重心等方面仍存在显著争议。

济南的实践表明，当资金监管比例较低时效果打折，比例高时又会对驾校经营构成冲击。当前驾培市场的失灵是结构性、系统性的难题，过度依赖资金监管只能缓解表面矛盾，却无法根治质量与安全顽疾。

资金监管或许不是压垮合规驾校的最后一根稻草，但它是否已成为众多稻草中的一根？从“管钱”到“管质量”，从“行政强制”到“市场激励”，从“单点整治”到“系统治理”，从“事前监管”到“事中事后监管”——这或许是驾培行业监管的另一条出路。