当今世界，人工智能不仅是引领新一轮科技革命和产业变革的“头雁式”技术，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的核心引擎。2025年8月，《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》印发，“人工智能+”治理能力是加快实施的重点行动之一，明确提出打造社会治理人机共生全新格局。2026年6月，上海召开全市政务智能工作推进会，明确将政务智能应用作为优化政务服务和社会治理的核心抓手，提出围绕公众反映突出的问题、监管执法的痛点堵点以及部门高频政务事项，针对性开展人工智能应用开发与智能体部署工作。

由此可见，人工智能正从产业赛道与技术工具层面，加速融入社会治理和公共服务的核心场景，标志着我国智能治理时代的全面来临。

从数字治理到智能治理跃迁

从全球范围看，政府数字化先后经历电子化、网络化、数字化等阶段，如今正在向智能化加速跃升。此前政府数字化的核心逻辑是以互联网、大数据、云计算等技术为支撑，推动政府业务流程数字化、公共服务在线化、政务数据共享化，即将线下的纸质信息转化为电子数据，将人工办理转化为线上办理，将分散的数据进行汇聚共享。其中，数字技术主要扮演“工具”和“通道”的角色，核心目标是提升效率、减少环节、规范流程。

以上海“一网通办”为例，通过将各部门业务系统打通、数据归集，实现大量事项的“全程网办”和“一次办成”，群众办事从“跑多门”变为“进一网”，从“反复跑”变为“一次办”。然而，这一阶段的治理只能按照预设规则执行既定流程，对复杂的治理议题和情境通常缺乏理解和应对能力。

相较而言，智能治理则是依托大模型、智能体等新一代人工智能技术为核心驱动，旨在构建“能理解、能决策、能行动”的自主智能体系。它不仅能采集数据，更能理解数据背后的情境与意图；不仅能检索信息，更能自主推理和生成方案；不仅能执行指令，更能自主规划任务、调用工具、完成复杂工作流。因此，智能治理意味着政府主导下的社会治理和公共服务体系正在向着人机共生、随需智享的方向跨越。

以政务智能体为抓手构建智能治理新体系

政务智能体是能够自主感知环境、独立决策、调用工具并执行任务的人工智能系统，它深度嵌入政府治理和公共服务体系，为各类政务应用场景构建起“理解—规划—行动—学习”的能力闭环。智能体不再只是响应指令给出答案，而是能够自主拆解任务、调用工具、在多轮推理中完成复杂工作流程。相对数字治理重点关注的海量公共数据，政务智能体更需要充分挖掘各部门、各岗位“老法师”长期积累的治理思维与专业经验，构建政务服务和治理高质量的语料库和技能库，这是实现智能治理的重要基础。因此，政务智能体不只是智能技术在政务领域的应用，更是政府治理逻辑和模式的重大变革，须精准识别不同群体的差异化诉求，自动匹配政策条款、主动推送便民服务，推动政府公共治理从“被动响应指令”走向“主动解决问题”。

例如，政务智能体可以在企业开办、社保办理、人才申报等企业办事场景中提供智能指引和自主流程，从而推动公共服务供给从“千人一面”转向“千人千面”，这将是政府公共服务的一次重大民生价值升级。而在公文撰写、流程审批、采购审核等政府内部高频事务场景中，部署了智能审批、智能公文、智能采购的智能体应用可承担大量程序化、标准化的事务性工作，让基层干部得以将更多资源和精力投入到面对面的群众服务和治理创新工作中，让政府运行效能得到全面提升。

政务智能体作为贯通全域数据、治理知识与业务流程的新型能力单元，可为复杂问题研判与跨部门协同决策形成有效支撑，最终与公务人员构建优势互补的新型治理共同体。

加强智能体安全法治建设，守牢智能治理底线

治理模式智能化在释放巨大效能的同时，也带来权责界定、监管适配、伦理规范等全新治理难题。当智能体深度参与流程预审、风险研判与线索筛查时，传统行政问责机制与审批权限划分面临适配挑战。

例如，在智能审批场景中，算法基于历史数据训练出的判断逻辑可能隐含系统性偏差，当智能体自动生成风险预警或政策推演结论时，工作人员若对技术输出和任务流程缺乏审慎甄别，很可能在特殊场景与例外情况面前丧失主动判断力。

因此，在推进智能治理过程中，必须坚持发展与安全并重、效率与公平统一。一方面，须清晰划定智能治理的权责边界。首先明确智能体是公共治理的辅助能力载体，不具备行政主体资格，不得直接替代政府行使公共决策、行政执法、资源配置等核心公权力，重大公共决策始终坚守科学决策、民主决策、依法行政原则，牢牢守住人本底线与法治底线；另一方面，须将风险防控、算法监管、隐私保护、伦理审查贯穿技术应用全流程，持续健全风险评估、合规审查与应急处置机制，常态化排查潜在风险，积极探索“以模治模”的新方法和新路径，确保智能技术应用始终运行在安全可控的轨道上。

（原载于2026年7月17日《文汇报》，作者为上海社会科学院研究员、上海市人工智能与社会发展研究会会长，文汇报记者商慧整理）