作者：张伟
近代中国口岸变局，始终裹挟在主权博弈、财政困局与涉外事务的多重张力之中，烟台商埠公共码头的修缮工程，便是民国初年北洋政府口岸治理的典型个案。这场历时四载、从紧急抢险大修到探索常态化管护的工程，历经东海关呈报、外交部、财政部协调、地方财政统筹、施工落地、经费核销等运筹，化解了洋商借机侵夺口岸主权的外交隐患，又暴露了民初央地权责割裂、财政拮据、口岸管护机制缺失的时代困境。
烟台商埠公共码头于1896年（清光绪二十二年）6月29日动工，11月12日竣工，是晚清总理衙门主导修建的官方公用码头，主权归属中国，专为烟台商埠中外商船停靠、货物装卸所用。自烟台建埠以来，这座码头便承担着烟台对外贸易的核心功能，历经十余年海风浪潮侵蚀、船舶常年停靠碾压，至民国初年，整座石堤损毁严重，隐患丛生。
1913年2月3日，东海关监督兼管烟台民政外交事宜王潜刚，接东海关税务司梅尔士专题呈报，全面摸清码头损毁实况。彼时码头已历经十五年风雨冲刷，沿岸石堤多处坍塌塌陷，港内泥沙淤积厚重，航道水深不足，船只停靠、货物装卸处处受阻，商埠贸易运转深受影响。更危急的是，破损堤段紧邻英、德、俄多国洋行建筑，最近处距洋行院墙不足一丈，狂风巨浪冲刷之下，堤体持续向内塌陷，不仅严重威胁洋行产业安全，更潜藏着巨大的外交风险。
梅尔士实地查勘后明确警示，若拖延不修，堤岸损毁必将逐年加剧，后续修缮成本会成倍攀升，且外人极有可能以产业受损为由，借机承揽码头工程、索要巨额赔偿，进而干预埠口事务、侵蚀中国口岸主权。同时，因年代久远、政局更迭，晚清修建码头的原始案卷大多遗失，早期经办规制、权属细则无从考证，进一步加剧了处置难度。基于口岸安全、商事运转与主权维护多重考量，王潜刚正式呈文外交部，报请修缮烟台公共码头，预估全套疏浚、补堤工程需工料银一万五千至二万两，恳请中央核准专项经费、早日动工。
外交部接获东海关呈文后，高度重视此次码头修缮事宜，迅速启动行政处置流程。1913年2月8日，外交部正式致函财政部，转述烟台码头损毁险情与修缮诉求，着重强调该案绝非普通基建工程，而是关乎口岸主权、涉外稳定的要务。函件申明烟台公共码头地基原为中方私产，自建商埠以来始终由中国官方自主管理，若因经费迟滞、工程拖延引发外人干预，势必滋生涉外纠缠、动摇口岸主权根基。同时援引晚清旧制，阐明烟台码头修缮历来由户部核准专款、专项核销，恳请财政部从速核查、拨付经费，杜绝外交隐患。为保障处置高效、权责明晰，2月11日，外交部专门下发指令，批复东海关监督王潜刚，明确告知修缮经费申请已移送财政部统筹筹措，令其静候批复、跟进筹备。数日后，烟台海域突发狂风巨浪，码头险情骤然升级，坍塌堤段直接蔓延至道胜银行院墙之外，危殆之势迫在眉睫。险情加剧后，王潜刚再度急电上级，加急陈情工程紧迫性，直言该码头修建初衷便是杜绝俄人干预把持埠务，如今险情紧急，拖延一日便多一日主权风险。事态紧急之下，外交部通商司朱应构于2月18日草拟加急公函，二次催办财政部，重申码头修缮的战略意义，恳请财政部摒弃流程拖延，火速核定二万两工程预算、拨付专款，提前防范外人借机插手工程的各类隐患。同日，外交部电告王潜刚，财政部已正式核准修缮事宜，令其即刻筹备施工相关事宜，待经费落地即刻动工。
面对口岸紧急要务与涉外风险，财政部快速响应、统筹施策。1913年2月19日，财政部正式回函外交部，认可烟台码头修缮的必要性与紧迫性，确认工程预估经费一万五千至二万两，同时结合民初财政体制特点，明确央地分工：中央财政拮据，无力单独承担口岸基建开支，饬令山东都督就地从省库筹措款项，落实工程经费、组织施工。为压实权责，财政部同日连发数电，分别指令山东都督、东海关监督各司其职。财政部明确要求山东都督，即刻勘验码头损毁实况、腾挪库款筹拨经费，款项落实后先行开工，完工后汇总工料明细、施工卷宗报备核销；同时责令东海关监督造具工程清册、预算图纸，分别报送财政部与山东布政司备案，全程监管施工、把控质量，完工后统一汇总账目核销。为进一步提速，财政部再度致电山东都督，强调工程紧迫，可先行动工修筑，账目事后补报核查，最大限度压缩流程时限、化解险情。
经过十余日的多层级会商、督办推进，1913年3月1日，财政部正式函复外交部，通报处置结果：山东都督已落实修缮经费，省库款项筹备到位，已行文东海关监督遵照施工。审批落地之后，工程施工却面临现实困境。彼时山东地方财政空虚，库款筹措迟缓，经费迟迟未能足额到位。为避免工程拖延、险情扩大，杜绝外人觊觎可乘之机，王潜刚果断决策，依规动用省内烟酒捐款项临时垫支，先行启动抢险修缮工作，待省款到位后再行归垫还款。施工前，东海关严格依照《暂行审计规则》，出具工程说明书、价格表册与全套施工图纸，分别报送外交部、内务部、山东都督备案核查，确保施工合规、账目透明。经全方位实地勘测，码头损毁情况复杂，总计十一处堤岸、石阶破损坍塌，西北侧迎风堤段与道胜银行后侧堤体损毁最为严重，三百四十余丈堤岸亟待修补，同时港内大面积淤泥需要同步疏浚。且工程地界牵扯英、德、俄多国洋商物业，各方利益交错、彼此制衡，施工环境极为复杂，稍有不慎便会引发涉外纠纷。为稳妥推进施工、严控成本、保障质量，工程团队因地制宜制定分段施工、择要修缮方案。
1914年3月，王潜刚优先启动险情最重的核心危堤抢修，规避风浪季风险；7月海面风浪平缓，接续修缮次要破损部位；10月至11月完成剩余修补与港池疏浚工程，全程随坏随修、动态处置，杜绝险情反复。同时吸纳海坝会议意见，将港池疏浚纳入整体工程，同步修整堤身细微破损，补筑风浪冲毁的小段堤体；聘任烟台商会会长兼任工程监督，依托天然海坝弱化风浪冲击，优化施工方案、精简冗余开支，最大限度节约经费。得益于王潜刚科学的施工规划、严格的成本管控与精细化施工，本次修缮工程实现了远超预期的成效。原定最高二万两的工程预算，最终仅实际耗用库平银三千零六十二两五钱零四厘，相较预算节省八成以上，仅修缮一百三十余丈核心危堤，便彻底化解码头安全隐患、疏通港区航道，工程质量与经费管控成效，得到各国驻烟领事、在烟洋商的一致认可。
1914年6月26日，烟台商埠公共码头维修工程全面竣工。王潜刚依规造具工程说明书、价格表、工料清册、施工图纸全套档案，正式详报外交部，申请工程验收与经费核销，详述工程始末、施工细则与经费收支情况，明确垫支款项需由山东省库筹还归垫。7月2日，外交部完成卷宗核查，下发批复予以肯定，称赞东海关经办人员实心任事、审慎理财，高效完成口岸修缮要务、大幅节约公帑，准予工程备案、账目存查，同时明确款项收支、核销归垫事宜，待内务部、财政部批示后最终落地。7月6日，财政部总长周自齐正式咨文外交部，核定本次工程经费合规有效，明确三千零六十二两五钱零四厘工料银属于地方行政支出，准予据实核销。同时厘清款项权责，该款由东海关临时挪用烟酒捐垫支，责令山东省尽快筹措款项归还东海关，厘清央地、省关账务。至此，这场历时一年有余的烟台商埠码头应急大修，从险情呈报、层层审批、垫资施工、精益修缮到验收核销，全程规范有序、权责明晰，成为民初口岸基建治理的成功范例。
工程大修圆满落幕，险情彻底化解，但深层的口岸管护制度短板却随之暴露。1916年，烟台码头历经两年海风浪潮侵蚀，再度出现多处小规模破损坍塌，养护难题再度凸显。彼时烟台口岸管理权历经更迭，码头日常管护权责由东海关移交烟台道尹与警务厅，但地方官府常年财政匮乏、库款空虚，无专项经费用于码头修缮养护。
1916年6月28日，各国驻烟领事、洋商商会多次致函东海关，恳请修缮破损堤岸。东海关监督王潜刚随即行文山东道尹，商请筹措修缮经费，7月11日，山东道尹最终以公库无款、无从拨付为由婉拒，口岸管护陷入“有权管、无钱修”的尴尬困境。为避免码头持续荒废、杜绝外人借机干预埠务、侵蚀主权，东海关监督王潜刚再度牵头会商，拟定常态化管护方案，由东海关自筹经费开展应急修缮。针对制度性短板，东海关拟定长效管护章程，提出常态化解决方案：核定每年固定留存库平银五百两，作为码头零星修补专项经费，由在烟华商筹措、东海关统筹管控；区分权责边界，地方官府负责日常属地管理，东海关负责工程督查、经费管控与修缮施工，各司其职、相互配合，杜绝权责空转。同时沿用1913年修缮成案，申请沿用烟酒捐款项补充养护经费，保障常年修缮开支，彻底破解“破损即抢修、抢修无经费”的恶性循环。9月4日，王潜刚正式呈文外交部，详述码头管护困境、权责乱象、经费短板，附上道尹往来信函、施工图纸、商会诉求清单，恳请中央核定常态化管护制度，明确经费来源、权责划分，固化口岸自主治理体系，从根本上杜绝外人借管护漏洞插手埠务、侵夺主权的隐患。
纵观民国初年这场横跨三载的烟台码头修缮与制度探索，其价值早已超越单纯的基建工程本身，成为窥探民初国家治理、中外主权博弈、央地财政关系的重要窗口。百年前这场口岸修缮工程，为后世口岸管护、央地权责统筹提供了珍贵的历史借鉴。
参考文献：
中央档案馆《烟埠公共码头石堤频年被风浪所激坍塌甚多请拨款修建由》馆藏号：03-16-055-01-001
中央档案馆《东海关监督请拨款修治烟埠公共码头希核办由》馆藏号：03-16-055-01-002
中央档案馆《兴修烟台公共码头事已催财政部从速核办由》馆藏号：03-16-055-01-004
中央档案馆《兴修烟台公共码头事已电山东都督就地迅筹拨由》馆藏号：03-16-055-01-006
中央档案馆《烟台公共码头已由东省都督转饬重修由》馆藏号：03-16-055-01-007
中央档案馆《修理烟台公共码头完竣造具表册请查核由》馆藏号：03-16-055-01-008
中央档案馆《修理烟台码头事》馆藏号：03-16-055-01-009
中央档案馆《东海关监督修理烟台公共码头工料银两应即由该省赶速筹还以清款目》馆藏号：03-16-055-01-010
中央档案馆《请准拨款由税司会同道尹监督修理烟台码头由》馆藏号：03-16-055-01-011
编辑：臧文涛 校对：汤琪
